对冷水江市矿山乡党的代表大会常任制的调查与思考

   伴随着党内民主发展进程的加快，加强党内民主制度建设已提到议事日程和日益重要的地位。党代表大会常任制作为我们党经过多年探索找到的发挥党内民主，拓宽党内民主渠道的一种重要形式，目前正在全国各地积极试点、稳步推进之中。从1998年开始，经中央组织部同意，浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等5省的12个市、县、区先后开展了党代表大会常任制试点工作，但乡镇作为一个独立的单位对党的代表大会常任制进行试点在全国并不多见，冷水江市矿山乡从2001年以来，在各级党委的高度重视和有力指导下，积极探索党的代表大会常任制的有效途径，取得了初步的成效，有了一些基本的做法和经验。
 

   党内民主机制的缺陷：实施党的代表大会常任制的起因
 

   冷水江矿山乡党委探索党的代表大会常会制设想的提出，始于2001年5月。当时，由于受种种因素的影响，矿山乡存在着党委班子不团结、经济发展缓慢、干部干事创业的激情严重不足、干群关系紧张等问题，党员群众对此意见很大。2001年初，冷水江市委对该乡党委班子进行了调整。新班子上任后，立刻对全乡情况进行了深入调研。他们通过调查发现，之所以出现这种局面，最根本的就是党的凝聚力和战斗力不强，党员的先进模范作用难以发挥。虽然造成这一结果的原因是多方面的，但缺乏保障党员民主权利发挥的党内民主机制，党员的积极性难以发挥是一个重要原因。党内民主机制的不健全主要表现在：一是决策缺乏“权威性”。我们虽然对乡镇党政“一把手”的职责权能进行了合理划分，明确规定乡党委书记对全乡工作负总责，乡长对全乡行政工作负总责，但在实际运作中，全乡工作和全乡行政工作往往是难以明确分开的。就会造成党委、政府关系不协调，形成“两套马车”甚至唱“对台戏”。如果对一些重大问题能通过民主的方式，在一年一次的党员代表大会上形成决议，就会减少领导班子成员在这些重大问题上的分歧，使决策更有科学性和权威性。事实上，矿山乡在2001年以前，书记、乡长在重大问题的处置上存在严重分歧，甚至到了“各唱各的戏，各吹各的号”的地步，以至于下边的村支书、村支委主任都不敢上乡里汇报工作，怕找乡长得罪书记，找书记又得罪乡长。二是参与权缺乏长效性。由于党代表的权利仅局限于代表大会期间，束缚了代表活动的空间，导致代表闭会期间无所作为。因此，许多同志感叹道：当党代表不如人大代表，人大代表年年参加人代会，闭会后还能参加代表活动，党代表就是“短代表”，党员代表只是听听报告，填填选票，吃一顿饭、举一次手，画一次圈。三是监督权缺乏“强制性”。党章规定了党员应享有的基本民主权利，党员参与党内事务是党员民主权利最基本、最直接、最主要的体现。但在调查中，他们发现一般党员甚至党员代表参与党内事务的方式、渠道还不通畅，对于党内重大决策活动还没有参与机会。党员代表提出的批评、建议和意见往往不能像人大代表那样引起足够重视。比如，矿山乡在实行党的代表大会常任制前，许多党员代表提出：过去三年被评为优秀党员和党务工作者的同志一直没有受到表彰，对激发党员的工作热情有一定影响。因此，他们建议要每年对优秀党员和党务工作者进行表彰。但由于没有建立代表提案质询制度，乡党委对党员代表提出的建议一直未予采纳与回复，对优秀党员和党务工作者进行表彰的工作一直未进行。通过对这些问题进行理性分析后，新的乡党委班子认为：要从根本上解决这些问题，就必须实行党的代表大会常任制，以保证党员特别是党员代表在届期内能够行使民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的权力。
建立健全民主机制：实施党的代表大会常任制的基石
 

   为充分发挥党员的积极性、主动性和创造性，保证党的代表大会常任制的顺利推进，冷水江市矿山乡从制度建设入手，不断建立健全各项民主机制。
 

   一是年会制度。为了进一步确定党的代表大会对党的地方工作的领导地位和作用，矿山乡党委每年结合“七一”庆祝活动，召集全体党代表召开一次党员代表大会。目前，已召开年会3次。年会的主要任务是：听取和审议乡党委、纪委的工作报告，就本乡经济、文化、社会及其他重大建设事项作出决策或提出建议；讨论和决定本乡建设的重大问题；换届期间，选举当地党委委员、纪委委员，选举出席上级党的代表大会或党员代表会议的代表；对乡党委、纪委班子及其成员进行评议和监督；听取上一级党的代表大会决议事项的落实情况和代表提出的提案、意见和建议的办理情况的说明；讨论确定当地党委认为需要提交大会讨论的其他事项。
 

   二是建立健全民主评议制度。他们每年组织党员代表对党委及其成员、纪委正副书记进行一次民主评议活动。测评时被测评对象先向党员代表述职，然后由党员代表对被测评对象进行量化打分，自主选择“优秀、称职、基本称职、不称职”票，并提出建议和意见。评议结束后，及时将结果和代表们的建议意见，如实向被测评对象进行反馈。评议为优秀的由乡党委表彰奖励，不称职票超过30％则评为不称职，由乡党委给予诫勉，取消全年评先评优评奖资格，三个月内听取其整改情况的汇报并决定是否取消不称职的资格。同时，他们还将所有评议结果上报冷水江市委组织部，做为乡党委提请市委使用干部和年度考核评奖的重要依据。
 

   三是代表联系制度。全乡按区域和工作性质划分，将90名党代表划分成5个代表组，共联系党员460多人，每组安排一名组长，主要负责代表的联络、组织和管理，包括接待代表来信来访，收集意见和建议，受理代表议案，沟通代表及代表团之间的联系，并及时将代表的重要建议和意见转交有关部门处理。同时，还建立了党委领导联系代表、代表联系党员、党员联系群众的三级联系制度，以此形成广泛的“党群联系链”，拓宽下情上知、上情下达的渠道。
 

   四是代表提案、质询制度。明确代表的任期与乡党委任期相同，这样就从根本上改变了过去党代会结束后，代表资格自然消失的情况，重新赋予了代表在党代会开会和闭会期间的权利和责任。同时，他们还规定党代表10人以上联合，可以在代表大会召开期间以提案的形成，在代表大会闭会期间以质询的形式，对党员群众关注的问题和反映强烈的问题，向乡党委以及辖区内的各级党组织提出提案或质询。
 

   五是强化了监督制度。他们明确规定，党代会的决议和党代表的评议具有强制力，闭会期间乡里必须采取有力措施，确保各项决定和评议落到实处。对会议形成的决议，乡党委明确专人负责组织实施，并对实施情况作必要的通报，在下一次代表大会年会上向代表报告，对民主评议中提出的问题，乡党委及相关成员必须在下一次年会上向代表报告整改结果。
 

   成效明显：党的代表大会常任制顺利推进的内在动力
 

   矿山乡建立党员代表常任制以后，立即引起当地干部群众特别是党员代表的强烈反响。据我们个别走访和问卷调查表明，95.3％的党员干部群众认为矿山乡对党的代表大会常任制的改革探索是有益的，成功的，并已经取得了良好的效果。
 

   一是通过建立党的代表常任制，扩大了党内民主，提高了决策的科学性和民主性。客观地看，目前党员参与党内事务的方式、渠道还不通畅，对于党内重大决策活动，一般党员还没有参与机会。实行常任制，代表们能在任期内有更多的机会、更多的渠道，参与地方和基层党的工作。通过代表的参与，使党委能够更广大地收集各方面的意见，不断拓宽党内民主渠道，避免和减少决策上的失误。三年来，他们共收集有关意见建议210余条，并对这些意见建议进行了认真的疏理和落实。比如，去年一些党代表在深入调研后发现，要把矿山乡的资源优势转化为经济优势，首当其冲的是要修好公路，于是他们联名提出了尽快修好“矿温、矿渣公路”的建议，这条建议很快得到了党委的肯定。经过论证，该乡投入300多万元修好了这两条致富路。
 

   二是通过建立党的代表大会常任制，增强了代表的荣誉感、责任感和使命感，保证了代表作用的充分发挥。在非常任制条件下，代表的作用是体现在开会的几天时间，有人说是“一届开次会，会期三五天，举举手，划划圈，散会就靠边”。实行常任制以后，进一步明确了代表的职责、权利和义务，明确了党员代表联系制度，使党代表能通过一年一度的党代表大会会议，参与乡党委的重大问题的讨论和决策，对重大工作提出建议。这对于大大增强党代表和党员荣誉感、责任感和使命感具有重要的促进作用。对矿山乡党委每年召开的党员代表大会，广大党员都表现出了极大的参与热情。在2001年的年会上，该乡高峰村有位80高龄的老党员，尽管平时很少出门，但为了参加那次年会上，他也在儿子的护送下来了，他深有感叹地说，我能参加全乡党员代表大会是我这一生的荣幸，我一定要认真履行代表职责，积极参好政、议好政。
 

   三是通过建立党的党代表常任制，加强了代表对乡党委、纪委的有效监督。党章规定，“党的地方各级领导机关是党的地方各级代表大会和它所产生的委员会。”事实上，乡镇基层党委成员是党代表选出来的，乡镇党委成员理应接受党代表的监督并向他们负责和报告工作，听取批评和建议。但在非常任条件下，党代表对乡镇党委和纪委进行有效监督在实践上几乎是很难做到的。而实行常任制，党代表能够直接监督党委、纪委及其班子成员，这使得监督对象的工作作风、工作水平和能力有了很大的提高。三年来，矿山乡的党代表在对领导班子成员进行民主评议中，班子成员测评为“优秀”档次的在90％以上，“称职”以上档次的达到100％。
 

   四是通过建立党的代表大会常任制，密切了党群干群关系，扩大了党的社会影响力。由于代表资格是常任的，党委的重大决策和活动，完全可以通过代表传达到广大党员，广大党员的意见和建议又能通过代表反映上来并及时得到解决。党组织与广大党员之间的联系和沟通加强，促使领导自觉转变作风，深入基层，密切党同人民群众的血肉联系。矿山乡党委书记深有感触地说，过去乡党委能听到的意见，多限于乡镇班子成员，最多到村支书。现在有了90多名代表联系全乡的党员、群众，就能把全乡党员、群众的意见都集中起来，有利于我们转变作风，改进工作。事实上，自常任制实施以来，全乡干部的精神风貌焕然一新，干事创业的人气非常旺，“走读”这个乡镇常见的老大难问题也从源头上得到了彻底根治。干部积极性的发挥，有力地促进了当地经济的跨越式发展。三年来，全乡共消赤减债200余万元，财政收入从2001年的430万增长到2003年的700万；可用财力由2001年的80万增长到2003年的200万。
科学规范：党的代表大会常任制健康发展的有效保证
 

   党的代表大会常任制是一项政策性很强、又富有创新性的工作，还有许多新情况新问题有待深入研究和解决，还有很多工作有待不断完善和加强。
 

   一是理顺关系，合理定位党的代表大会常任制的作用及职责权能。乡镇党的代表大会常任制要达到预期的效果，既取决于代表本身，更取决于他的外部配套环境。比如，当前党的代表大会常任制的试点地区的领导干部和党员代表感到最为困惑的一个问题是无“法”无依，对党的代表大会常任制工作缺乏党内统一的理论定位和权威的制度支持。党政领导干部希望将常任制党的代表大会定位为党委领导下的一个反映党员群众意见的渠道，而大部分党员代表，则希望常任制党的代表大会发挥党章规定的“最高领导机关”的作用，尤其是希望发挥监督、选举的作用。产生这些认识差别的原因固然是多方面的，但缺乏统一的法规规范和理论定位，则是一个十分重要的原因。因此，必须尽早出台党的代表大会常任制工作的暂行规定或条例已非常必要。再比如，乡镇党委班子没设常委会，因此，其班子成员届中的任免，按道理也应该像换届时一样，由党员代表大会进行表决，但在实际工作中，由于种种原因，党员代表大会的这一重要权力一直未能体现。因此，我们是否能够改革乡镇党委班子成员任免的程序，在组织考察充分酝酿的基础上，最后由党员代表大会予以表决通过。
 

   二是优化代表结构，进一步提高代表素质。党员代表素质高低对党代表大会常任制是否成功至关重要。从目前的情况看，虽然从整体上说党员代表的素质是好的，但确有一些党员代表的素质还较低，代表性还不是很强。因此，在党代表的选举过程中，要在代表的结构和素质方面从严把握，严格把好代表的推荐关、考察关、选举关。在代表选出来后，还要加强对他们的培训，不断提高他们的参政议政能力，为党代表大会常任制的顺利开展打下良好的基础。
 

   三是设立党的代表大会的常设机构。目前，对“两委”及其成员进行民主评议时，大多由党委召集进行。这就使得党委既是被评议对象，又是民主评议的组织者。这种运行机制显然不利于对党委班子进行有效监督，所以必须成立一个独立的常设机构对他们进行监督和管理。同时，只有建立这种常设机构，才能使党的代表大会在闭会期间，才能使党的代表大会成为名副其实的“常任制”。否则，党的代表大会即使实行所谓的“年会制”，也只不过是增加了几次短暂的会议，在大量的时间内仍然没有组织载体，无法始终发挥其“最高领导机关”、“最高决策机关”和“最高监督机关”的职能和作用。考虑到乡镇机构精简的问题，我们可以把乡镇人大主席团的党员领导干部作为乡镇党代会常设机构的组成人员，实行“一套人马，两块牌子”，在组织对乡镇人民政府监督的同时，组织党代表对乡镇党委、纪委进行有效监督。
 

   四是党的代表大会常任制试点工作应首先从乡镇一级开始。这样做至少有三大好处。一是有利于在市、县进行党的代表大会试点工作的开展。党的十六报告指出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”而要在市、县进行试点，搞好乡镇党的代表大会常任制是基础和前提。乡镇党的代表大会常任制搞好了，可以为市、县搞好党代表常任制积累丰富的实践经验和从思想、政治、组织上打下良好的基础。二是乡镇工作直接面对的是基层，群众和党员对他们工作的好坏更为了解和更有发言权，党代表提出的工作建议也更富有针对性和可行性，对“两委”成员进行评议和监督也更直接和有效。三是在乡镇一级开展党的代表大会的试点工作，组织党员代表参加年会、对“两委”及其成员进行民主评议以及其他活动组织管理的经费开支相对较少，有利于降低党的代表大会常任制的运行成本。
 

   五是建立健全党代表大会常任制的有关机制和规则。党的代表大会常任制最终目的是要使党内民主的制度化。因此，我们要把制度建设贯穿于党代表大会常任制工作的始终，要善于从制度层面思考问题，研究问题，要把探索出来的每一点经验成果，都以制度的形成固定下来，坚持下去，并在实践中不断完善。